Kirkon ja valtion suhteet Suomessa

Kirjoittajat ovat esittelijä Tuula Lybeck opetusministeriöstä ja kirkkoneuvos Matti Halttunen kirkkohallituksesta.

1. Valtion ja kirkon suhteiden yleinen kehitys

1.1. Keskiaika

Kirkon pyrkimyksenä oli luoda itselleen kanonisen oikeuden mukainen, valtiosta ja sen oikeusjärjestelmästä vapaa juridinen ja taloudellinen asema. Virkahierarkiassaan, tuomikapituleissaan kirkkoprovinssinsa kirkolliskokouksissa kirkolla oli luja valtansa ja itsenäisyytensä suoja suhteessa Ruotsin kruunuun. Piispoilla oli paitsi laaja tuomiovalta usein myös huomattava maaomaisuus ja merkittävä poliittinen vaikutusvalta valtakunnan johdossa. Keskiajan kirkko oli aikansa Ruotsi-Suomessa keskeinen yhteiskunnallinen ja poliittinen valtatekijä.

Keskiajan kirkon hallinnolle pohjan muodostanut talous perustui verotusoikeuteen ja toisaalta verovapauteen sekä merkittävään maaomaisuuteen.

Kirkon vallasta ja laajasta itsenäisyydestä huolimatta myös kuninkaalla oli vaikutusvaltaa kirkon asioissa. Hänellä oli muun muassa oikeus osallistua kirkkoprovinssin kokouksiin ja valta vaikuttaa piispan- sekä tärkeimpien papinvirkojen täyttämiseen. Keskiajalla luotiin osittain pohjaa sille, mikä myöhemmin on ollut luonteenomaista valtion ja kirkon välisille yhteyksille. Nykyisen järjestelmän keskiaikana muotoutuneista lähtökohdista voidaan mainita kirkon verotusoikeus, kirkollinen maaomaisuus ja valtiovallan vaikutus kirkollisiin virkanimityksiin.

1.2. Uskonpuhdistus

Kuningas Kustaa Vaasan poliittisiin tavoitteisiin kuului selkeästi kirkon taloudellisen aseman ja piispojen poliittisen vallan murtaminen. Västeråsin valtiopäivillä 1527 kirkko tosiasiallisesti irrottautui Rooman paavin hallinnosta ja tuli seuraavina vuosikymmeninä yhä enemmän riippuvaiseksi kuninkaasta. Västeråsin valtiopäiväpäätöksessä kuninkaalle myönnettiin oikeus peruuttaa piispojen, tuomiokapitulien ja luostarien tarpeeton omaisuus sekä aatelistolle oikeus peruuttaa maatilat, jotka se oli luovuttanut kirkolle. Asetuksessa lisättiin kuninkaan oikeuksia entisestään, mistä oli seurauksena kirkon valtiollisen ja oikeudellisen erityisaseman supistuminen. Esimerkiksi piispanvaalioikeus siirrettiin kuninkaalle ja kirkkoa ryhdyttiin verottamaan.

Tuomiokapituli menetti omaisuutensa ja verotulonsa ja sen jäsenmäärä supistettiin minimiin. Tästä johtui, että valtion oli vastattava piispanistuimen ja tuomiokapitulin menoista. Luostarien omaisuus joutui valtiolle ja vähitellen ne lopettivat kokonaan toimintansa. Kirkon tärkeimmästä tulolähteestä, kymmenysverosta, meni erinäisten järjestelyjen jälkeen kaksi kolmannesta kruunulle, sen mukana pitäjänkirkolle kuulunut osuus. Ainoastaan seurakuntapappien osuus jäi ennalleen. Veronalaisiksi muutettuina heidän tulonsa kuitenkin pienenivät. Kirkon arvoirtaimistoa otettiin kruunun haltuun.

Ruotsi-Suomi julistettiin luterilaiseksi valtakunnaksi ensimmäisen kerran vuoden 1544 valtiopäivillä. 1550-luvulta lähtien kymmenykset ja muut kirkolliset verot määrättiin voutien kannettavaksi ja kruunu maksoi tämän jälkeen kirkonmiehille palkan. Kun se oli paljon pienempi kuin aikaisemmat kymmenystulot ja kun kirkon menot muutenkin tingittiin minimiin, oli kruunun puhdas voitto kymmenysten peruutuksesta ilmeisesti noin 2/3 kirkollisverojen kokonaismäärästä.

Uskonpuhdistuksen huomattavin kirkon järjestysmuotoa koskenut muutos oli yhteyksien katkeaminen Roomaan ja kuninkaan aseman vahvistuminen. Myös reduktio eli maaomaisuuden peruuttaminen ja tulojen ratkaiseva supistaminen olivat murroskauden seurauksia. Valtaosa kirkollisesta maaomaisuudesta ja osa kirkon verotustuloista peruutettiin ja kirkollinen veronkanto-organisaatio pantiin palvelemaan myös kruunun kymmenysten kokoamista. Sen sijaan hallinnon organisaatioon ei uskonpuhdistus aiheuttanut sanottavia muutoksia.

1.3. Yhtenäisyyden aika

Valtio ja kirkko olivat yhtä uskonnollisen yhtenäisyyden vaatimukselle perustuvassa kristillisessä yhteiskunnassa. Samalle yhtenäisyysnäkemykselle rakentui myös vuoden 1686 kirkkolaki, joka sitoi kaikki valtakunnan asukkaat luterilaiseen tunnustukseen. Kirkkolaki oli valtion laki, jolla säännösteltiin valtakunnan uskontotoimi. Laki lopetti muodollisesti tyystin kirkon itsenäisyyden. Se keskitti lähes kaiken vallan kirkossa kuninkaan käsiin ja kirkosta oli tullut valtion laitos, jonka toimintamahdollisuudet riippuivat kuninkaasta.

Kuitenkin kirkolla oli valtion sisäisenä instituutiona edelleen suuret mahdollisuudet vaikuttaa sekä yhteiskuntaan yleensä että omaan asemaansa. Kirkko onnistui säilyttämään itsenäisyytensä vapaudenajan valtiollisessa murroksessa. Kuninkaan vallan siirryttyä säädyille kirkon asema säilyi entisellään. Kirkon erityisasema jopa vahvistui, kun vuonna 1723 myönnettiin papistolle erioikeudet eli privilegiot, jotka olivat omiaan lujittamaan kirkon merkitystä valtiosäätynä sekä turvaamaan sen taloudellisia ja erinäisiä muitakin etuja.

Liitettäessä Suomi Ruotsin vallan alaisuudesta autonomisena valtiona Venäjään kirkon oikeudellisessa asemassa ei tapahtunut muutosta, sillä luterilaisen uskonnon ja kirkon perustuslaillinen asema taattiin Porvoon valtiopäivillä vuonna 1809. Venäjän hallitsija kuului toiseen kirkkokuntaan ja hän käytti kirkollista valtaansa luterilaiseen kirkkoon kuuluvien viranomaisten välityksellä. Senaattiin perustetussa opetusministeriötä edeltäneessä kirkollisasiain toimituskunnassa valmisteltiin senaatille esiteltävät kirkollisasiat.

Kirkosta tuli hallitsijan ja myöhemmin säätyvallan alainen valtionkirkko, johon kaikkien maan asukkaiden oli kuuluttava. Kirkon taloudellisissa olosuhteissa ei tapahtunut merkittäviä muutoksia.

1.4. Kohti uskonnonvapautta

Kirkkolakiin otettiin vain kirkkoa itseään tarkoittavia määräyksiä, kun taas säännökset, jotka koskivat kirkon suhdetta valtioon tai muihin uskontokuntiin sekä ns. sekalaisasiat, kuten avioliitto, vala, köyhäinhoito, kasvatus ja uskonnonopetus, kuuluivat valtion lainsäädännön piiriin ja kirkko antoi niistä vain lausuntonsa. Kirkon lainsäädäntövallan ulkopuolelle jäivät myös papiston palkkausta, virkataloja ja kirkollisverotusta koskevat yksityiskohtaiset säännökset.

Kirkko sai säilyttää omaisuutensa ja tulolähteenään kirkollisverotuksen. Lisäksi kirkolla oli myös oikeus toimia yhteiskunnan ylläpitämissä laitoksissa (koulu, armeija, sairaala, vankila). Valtio saattoi palkata sitä varten työntekijöitä. Samoin valtiovalta takasi kristillisen avioliiton solmimisen ja kirkollisten pyhäinpäivien vieton.

Kirkkolain säätämisen yhteydessä koululaitos siirtyi kansakoulujen perustamisen myötä kirkollisen hallinnon piiristä pääasiassa yhteiskunnan vastuulle. Kouluhallituksen perustamisen jälkeen vuonna 1870 koululaitos sai tuomiokapitulien asemesta uuden keskusviraston ja siirtyi pois kirkon valvonnasta. Samoihin aikoihin luotiin kunnallislainsäädäntö ja perustettiin kuntalaitos, mikä vapautti kirkon näistä yhteiskunnallisista tehtävistä. Pitäjänkokousten aika päättyi. Kun maalaiskuntien ja seurakuntien hallinto erotettiin toisistaan, seurakunnat säilyttivät entisen taloudellisen perustansa, sillä kirkollinen omaisuus, papinmaksut ja muut tulolähteet jäivät seurakunnille. Kaupungeissa oli tilanne toinen, sillä niissä talous oli jo entuudestaan erillään.

Kirkkolain tultua voimaan vallitsi maassa periaatteessa uskonnonvapaus, koska laki oli säädetty vain evankelis-luterilaista kirkkoa varten. Uskonnonvapaudella ei kuitenkaan ollut käytännöllistä merkitystä ennen kuin siitä oli säädetty erikseen. Vuonna 1889 säädetty eriuskolaislaki koski ainoastaan protestanttisia uskontokuntia. Vasta vuoden 1919 hallitusmuoto merkitsi ratkaisevaa periaatteellista muutosta ja ristiriidattomuutta perustuslakiin nähden valtion ja kirkon välisissä suhteissa. Kun valtio oli vuosisatojen ajan sitoutunut luterilaiseen tunnustukseen ja antanut sille keskeisen koko yhteiskuntaa koossapitävän merkityksen, uusi valtiosääntö rakentui täydellisen uskonnonvapauden periaatteelle. Vaikka uusi hallitusmuoto määrittelikin luterilaisen kirkon uskonnolliseksi yhdyskunnaksi muiden joukossa, toisaalta hallitusmuodon 83 §:ssä vahvistettiin luterilaisen kirkon kirkkolain säätämisjärjestyksen ja siihen perustuvan oikeudellisen erityisaseman. Vuonna 1922 säädettiin uskonnonva-pauslaki.

Ortodoksisen kirkkokunnan asemasta ei säädetty nimenomaisesti hallitusmuodossa. Kuitenkin hallitusmuodon 83 §:ssä säädettiin yleisesti muista uskonnollisista ennestään olevista yhdyskunnista olevan voimassa mitä niistä on säädetty erikseen. Myös uskonnonvapauslaissa ortodoksisesta kirkkokunnasta mainitaan evankelis-luterilaisen kirkon ohella erikseen.

Kirkollinen lainsäädäntö perustui valtion antamiin lakeihin ja asetuksiin. Muun muassa verotusoikeuteen ja hallintolainkäyttövaltaan perustuen kirkon katsottiin olevan julkisoikeudellinen yhteisö. Vaikka kirkko ei enää ollutkaan valtionkirkko kuten ennen, se säilytti erityisasemansa.

Nykyinen kirkkolainsäädäntö rakentuu periaatteessa vuoden 1869 kirkkolakiin. Vuoden 1964 kirkkolaki (635/64) sisälsi pääasiallisesti kielellisiä, muodollisia ja systemaattisia muutoksia ja lisäyksiä. Voimassa olevan kirkkolain (1054/94) säätäminen toteutti merkittävän rakenteellisen muutoksen: suuri osa kirkkolaissa olleista säädöksistä siirrettiin kirkon itsensä antamaan kirkkojärjestykseen ja kirkon vaalijärjestykseen, jolloin kirkkolaissa olevien pykälien määrä väheni kolmannekseen aikaisemmasta.

1.5. Kirkon ja valtion nykyiset suhteet

Tasavallan presidentin ja opetusministeriön toimivalta ilmenee asianomaisista säännöksistä erikseen. Piispanvaali uudistui vuonna 2000 siten, että piispojen nimittäminen siirtyi presidentiltä kirkolle. Uudessa vaalijärjestelmässä on ehdokasasettelu. Valitsijayhdistyksen voi perustaa 10 vaalissa äänioikeutettua. Vaali on tarvittaessa kaksivaiheinen kuten tasavallan presidentin vaalissa. Tuomiokapituli antaa valtakirjan eniten ääniä saaneelle. Tuomiokapitulilaitos on vuoden 1997 alusta siirretty kirkon kustannettavaksi ja sen virat ja virkamiehet muodollisestikin kirkon viroiksi ja virkamiehiksi. Samassa yhteydessä siirrettiin myös kuurojenpappien virat ja virkamiehet kirkolle.

Opetusministeriölle ei kuulu hallintoasioista enää kuin hautausmaan perustamista sekä ennen vuotta 1917 rakennetun kirkon olennaista muutosta tarkoittavien korjausten vahvistaminen, missä museovirastolla on lisäksi lausunnonanto-oikeus. Hiippakuntajakoa koskeva kirkolliskokouksen päätös on lisäksi alistettava valtioneuvoston vahvistettavaksi.

Hallinnollisena siteenä on valtioneuvoston ja kenttäpiispan edustus kirkolliskokouksessa. Korkein oikeus ja korkein hallinto-oikeus eivät enää vuodesta 1996 lähtien ole nimittäneet kirkolliskokoukseen edustajaa.

Kirkon ja valtion suhteiden merkittävimmät asiaryhmät ovatkin kirkkolain erityinen säätämisjärjestys sekä valtiovallan oikeus säätää kirkollisverotuksesta, kirkon eläkelainsäädännöstä, virka- ja työehtolainsäädännöstä ja muusta kirkon taloudellisesta lainsäädännöstä, koululainsäädäntöön sisältyvä tunnustuksellinen uskonnonopetus sekä väestökirjanpitoon liittyvät seurakuntien tehtävät. Valtio huolehtii edelleen sotilassielunhoidosta.

Seurakunnilla on oikeus verottaa jäseniään sekä oikeus saada osuus yhteisöveron tuotosta. Näiden verotulojen osuus on yli 80 % seurakuntien kaikista tuloista. Kirkollishallinto rahoittaa kaiken toimintansa eläkerahoitus ja vähävaraisten seurakuntien avustusjärjestelmä mukaan lukien kokonaan itse. Kirkon ja valtion välillä ei ole muuta rahaliikennettä kuin verotulojen tilitys. Siten on erittäin tärkeää, että kirkon tulopohja pysyy julkisen sektorin kokonaisrahoitusjärjestelyissä vakaalla kannalla.